天津用宅基地换房办法建设小城镇,是推进供给侧结构性改革的重要平台

 热点汇总     |      2020-02-08 14:47

国家发展改革委按:为贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要批示和国务院深入推进城镇化建设电视电话会议精神,及时总结交流各地推进新型城镇化建设的实践和探索经验,深入推进新型城镇化建设,促进城乡要素高效配置,我委近日召开城乡要素高效配置交流座谈会,11个地区和单位介绍了各自的探索和经验。郑新立、胡存智等专家参会并对这些地区的探索和经验做了点评。

中新社天津十月十一日电 题:宅基地换房:“天津模式”欲破“三农问题”瓶颈 中新社记者 田齐 “你们村的地多少钱一亩?”“你们家能换多少平方米楼房?”天津近郊农民眼下最热衷的话题是“宅基地换房”。 所谓“宅基地换房”办法,即农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。 原村庄建设用地进行复耕,而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。 从二00五年下半年开始,天津市围绕破解土地和资金双重约束的难题,在广泛征求农民意愿和大量调研基础上,推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法,并在“十二镇五村”开展试点,涉及津郊近十八万农民。至二00八年末,将有十万农民告别乡间老屋,住上有产权的商品房,过上进工厂上班拿工资、有社保医保的“城里人”生活。 天津经济体制改革研究会秘书长郝玉兴说,小城镇建设需要大量资金,依靠政府财力、农民自身积累,显然不可能。只能在土地上做文章。通过宅基地换房,让土地流动起来,使资源资本化。郝玉兴给记者算了两笔账。第一笔账:东丽区华明镇十二个村共有宅基地一万两千零七十一亩,总人口四点五万,新建小城镇需占地八千四百二十七亩,其中规划农民安置住宅占地三千四百七十六亩;宅基地复耕后不仅可以实现耕地占补平衡,还可腾出土地三千六百四十四亩。第二笔账:东丽区华明镇用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约三十七亿元,可出让的商业开发用地预留了四千多亩,土地出让收益预计达到四十亿元,可以实现小城镇建设的资金平衡。 天津的探索得到国家相关部门的肯定和支持。国家发改委认为,天津用宅基地换房办法建设小城镇,符合中国保护耕地的基本国策。国土资源部把天津列为全国土地挂钩试点城市,并专门安排了土地周转指标。 距天津市中心区仅十三公里的华明镇负责人张长河说,我们争取用三至五年时间将村民全部迁入新镇区,让村民不但保持原来作为村民应得的收益,还要享受到新建镇区良好的社区服务、社区环境、社区功能。我们将在落实农民最低生活保障、新型农村合作医疗、养老保障和农民就业等方面寻求突破。华明镇不是住宅区也不是城市的扩展,而是带着农村的痕迹、农村的记忆,跨入现代化的、比较典型的小城镇。 今年四月,天津市东丽区华明镇在世界八十七个城市一百零六个报名项目中脱颖而出,广西拆迁补偿标准,入选上海二0一0年世博会的最佳实践区。 按照天津市总体规划,该市未来将建设或改造十一个新城和三十个中心镇、七十个一般镇、一百个文明生态村。

什么是宅基地换房?“宅基地换房”,就是在国家政策框架内,坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则,高水平规划设计和建设有特色、适于产业聚集和生态家居的新型小城镇。农民则以其宅基地,按照规定的置换条件换取小城镇中的一套住房,迁入小城镇居住。

推进供给侧结构性改革是贯穿我国“十三五”时期的发展主线,新型城镇化可以促进劳动力、土地、资本和创新要素高效配置,是推进供给侧结构性改革的重要平台。新型城镇化是消费需求的“倍增器”,是投资需求的“加速器”,也是促进创新创业、深化改革的综合平台。当前,要把推进新型城镇化摆在更加突出的位置,用好新型城镇化这个重要抓手,更好发挥新型城镇化对补短板、调结构、促改革、惠民生、培育新动能的积极作用。

(责任编辑:高瑞)

根据调查,“宅基地换房”的做法,最早可追溯至2005年的天津市华明镇。2008年前后,浙江省嘉兴市也做了大范围自发试点。此后,各地纷纷前往两地“取经”,北京、广东、江苏、安徽、湖南、河南、河北、云南等也逐步效仿。其实,各地的做法与浙江嘉兴、天津华明镇大同小异,重点分析浙江嘉兴和天津华明案例,即可窥一斑而见全豹。

各地的探索和实践,对带动和引领新型城镇化健康发展,具有借鉴意义。我们希望通过媒体推出这些案例,供大家更好地交流和研讨。

韦德官网 ,浙江嘉兴的“宅基地换房”被概括为“两分两换”,其官方表达是:“把宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障; 以宅基地换钱、换房、换地方。”

新型城镇化建设系列报道之三:

农民的宅基地要置换城镇房产,要经历如下关键步骤:首先,农户向所属村民委员会提出申请,承诺自愿永久性放弃宅基地等。其次,经村民会议同意后,由具有房地产评估资质的评估机构,评估已申请放弃宅基地农户的住宅、 非住宅房屋和附属物等价值。第三步,该评估价被确认后,农户开始选房、签约,并签订置换协议。第四步,村民委员会统一向镇政府申报,接受审核。在报经区级政府批准后,收回宅基地使用权,注销其集体土地使用证,农户在规定期限内腾空旧房并交出钥匙。第五步,置换房由政府成立的投资公司统一规划建设,向农户提供。新房交付时,拆迁农民所得的补偿和奖励与所置换的城镇住房价值一并结算,多退少补。

践行土地增减挂钩政策 推进新型城镇化建设

这其中,有两点值得注意:一是农户所置换的城镇住房,有城镇房屋产权证,由区房屋行政主管部门统一核实发放,可以买卖。二是置换城镇住房的标准为,每人可置换40平方米,在此基础上,每户可再加60平方米。超过5人以上的家庭,不得突破260平方米,户内四代同堂且人口超过6人的,不得突破300平方米。置换房建筑面积未拿足的,可置换产业用房或货币补偿。

自2006年开始,天津市以东丽区华明镇为首批试点,开展以宅基地换房建设示范小城镇,得到了国家发改委、国土资源部大力支持。借助国土部挂钩试点政策,东丽区分4个批次开展示范小城镇建设,规划建设华明、金钟、新立、军粮城一期、军粮城二期5个小城镇,规划总面积925万平方米,总投资670亿元,涉及67个村18.5万农民,目前已全部开工,累计建成530万平方米,33个村11.6万农民迁入小城镇。促进了耕地保护和土地集约节约利用,保障了经济社会发展,探索形成了大城市近郊农村“五步走”的城镇化发展模式,取得明显成效。

嘉兴“两分两换”曾引起广泛争议。相比之下,天津的做法则是在“城乡建设用地增减挂钩试点”政策框架下实施,政策上更具“合法性”。自2005 年始,天津市政府逐步在该市华明镇等12镇5村推进“宅基地换房”试点,得到了国土资源部门的指导。其中,“华明示范小城镇”项目还在2010年上海世博会上展示。在试点基础上,2009年5月,天津市政府出台了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》。

一、宅基地换房的内涵

在国土资源部的指导下,天津“宅基地换房”力图在保障城市发展空间和保护耕地之间寻求平衡。“宅基地换房”的天津模式可概括为:建设示范小城镇,必须符合土地利用总体规划和城镇总体规划。村民按规定标准以宅基地置换小城镇住宅,迁入小城镇居住。示范小城镇政府负责建设村民安置住宅区,并把一部分腾挪、节约出来的建设用地用于市场开发、出让,以土地出让金平衡小城镇建设资金。示范小城镇建成后,当地政府对村民原有的宅基地和其他集体建设用地统一组织整理复垦,实现耕地“总量不减、质量不降,占补平衡”。

宅基地换房是天津市立足自身实际,践行土地增减挂钩政策的创新实践,即在现行法律和国家政策框架内,以不减少耕地为前提,高标准规划建设现代化、有特色、适宜产业聚集的生态宜居小城镇。农民以其宅基地,按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的新住宅,迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一复耕,实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。新建小城镇除了农民住宅外,还规划出一块可供出让开发的土地,用土地出让收入平衡小城镇建设资金,做到政府不拨钱、百姓不掏钱。以华明镇为例,项目共借用建设用地周转指标427公顷,已通过宅基地复垦全部归还;小城镇总投资近50亿元,已通过土地出让收入全部还清。不仅坚守了耕地保护红线,又盘活了农村存量建设用地,破解了小城镇建设资金制约,实现土地资金“两个平衡”。

天津的“宅基地换房”实验,对农民土地权利的处置,与浙江嘉兴类似。

二、宅基地换房工作基础

但是,天津做法有两个特点。

除土地增减挂钩政策外,东丽区开展宅基地换房具有3个客观基础:一是区位基础。东丽区位于天津中心城区与滨海新区核心区之间,区域位置优越,土地级差效应明显,增值潜力较大。二是产业基础。东丽区是天津市工业东移和滨海新区西扩项目的主要承接区,产业聚集态势强劲,发展前景广阔。三是群众基础。东丽区农民人均耕地少,土地依附性弱,在就业构成、生活方式和文化观念等方面更接近城市居民,对城镇化愿望强烈。

第一,试点小城镇必须保障“耕地数量不减少、质量不下降”,这是国土资源部允许其“宅基地换房”的前提。为此,天津按“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求,在“建新区”占用原有耕地,建设示范小城镇和安置房,并在“拆旧区”把宅基地和村庄用地复垦整理为耕地。建设小城镇所占用的耕地,不纳入年度用地计划指标,而被称为“增减挂钩周转指标”,实行“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”,归还的方式就是原宅基地和村庄用地的整理、复垦,具体由区县政府负责。

三、主要做法和经验

第二,建立政府融资平台,保障小城镇的建设资金。天津市允许区县政府组建示范小城镇投融资建设公司,具体负责建设项目投融资、土地整理、建设开发等。这些平台公司对建设项目实行统一管理,负责示范小城镇规划区内土地整理,办理前期手续、工程招标等;同时又负责建设项目投融资,依法使用政府土地出让收益,并以建设项目的土地出让金及其他资产收益作为担保,偿还贷款。

东丽区践行土地增减挂钩政策,推进新型城镇化建设的基本做法可以归纳为“五步走”:

浙江嘉兴、天津等地“宅基地换房”,得到了一些省份和城市的效仿。与此同时,一些省份还采取了另一些处置农民宅基地的做法。

第一步,以“宅基地换房”破解土地资金制约

一种是对举家迁入城镇并自愿退出宅基地和承包地的家庭,给予一次性经济卒F助。如陕西省规定,退出的宅基地转为耕地,土地指标由市县统一使用, 当地政府对每户实际退出的宅基地按当地土地征用的平均价格给予一次性补助。

东丽区遵循“承包责任制不变,可耕种土地不减,尊重农民自愿,以宅基地换房”26字方针,按照挂钩项目建设时序分批次申请土地周转指标,对指标实施总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还,确保耕地总量动态平衡,实现良性发展。具体操作共分8个步骤:一是区政府编制总体规划,报市政府审批;二是组建投融资机构,负责小城镇建设开发;三是市政府国土管理部门下达土地挂钩周转指标;四是村民提出宅基地换房申请,并与村委会签订换房协议;五是村委会与街道办事处签订换房协议;六是街道办事处与小城镇投融资机构签订总体换房协议;七是小城镇农民住宅建成后,街道办事处按照区政府审议通过的分房办法进行分配;八是农民搬迁后对原宅基地整理复垦,归还土地挂钩周转指标。以宅基地换房重在一个“换”字,换来了土地集约利用,换来了农民生产生活方式转变,换来了农民收入提高,换来了城镇发展新空间。粗略估算,通过宅基地换房,东丽区盘活农村存量建设用地4万余亩,其中,增加了2.4万亩建设用地进行出让开发,保障了项目落地,拓展了城镇发展空间。

重庆市规定,对自愿退出宅基地使用权及农房的,参照同时期区县征地政策,对农村住房及其附着物给予一次性补偿,并参照“地票” 价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。今后征地时,农户不再享有补偿权利。

第二步,以“三区联动”促进农民就业增收

另一种规定是,退出宅基地进城安家者,可购经济适用房。如宁夏回族自治区银川市规定,凡是“无地居民”,自愿退出宅基地进入县城或中心城市居住的,可购买经济适用房,每户限购一套;对“有地居民”,凡在城镇稳定就业、连续签订3年以上劳动合同、上年度家庭人均可支配收入低于1.45万元、 自愿放弃农村宅基地的,可按政府定价到小城镇购买住房,允许其在县城或中心城市购买经济适用房,办理房屋产权证,每户只限购买一套。

东丽区的城镇化既解决“人往哪里去”的问题,又关心农民就业增收和切身利益。在小城镇规划建设中留有二、三产业发展用地,利用集约出的土地指标和复垦出的土地,紧邻小城镇安置区建设示范工业园区和农业产业园区,使农民居住在社区、工作在园区,实现“三区”联动发展。促进了第一产业向二、三产业转移,实现了就地就近转移就业,提高了农民收入,增加了财政来源,保障了小城镇可持续发展。截至目前,东丽区95%的还迁农民能够就业获得薪金收入,农民人均可支配收入为2006年的2.6倍,成为全国首批转移农村劳动力就业示范区。

第三步,以“三改一化”提升农民待遇保障

在“三区联动”的基础上,东丽区通过以“农改非”、“村改居”、“集体经济改股份制经济”为主要内容的“三改一化”改革,实现了集体资产确权量化和农民身份转变,使农民在原有待遇基础上增加了就业、医疗、养老保障等市民待遇,成为拥有薪金、租金、股金、保障金的“四金”农民,真正实现“安居乐业有保障”。目前,东丽区109个村中已有101个村12万农民纳入征地养老保障,全部参加城乡居民医保,保障水平处于全市前列。

第四步,以“村镇银行”创新农村金融改革

建设村镇银行,是东丽区统筹城乡发展、盘活农村资源资产、实现农民资产保值增值的又一项重要举措。华明村镇银行于2012年5月正式成立,成为天津市首家吸纳民间资本的村镇银行,截至目前,营业网点实现东丽区街镇全覆盖,吸纳存款规模达到60亿元。华明村镇银行扎根农村、服务小微、信贷措施灵活、服务方便快捷,赋予农民更多金融话语权,对于激活“草根经济”、促进就业保障和社会稳定具有重要意义。

第五步,以“智慧城市”引领城市治理现代化

东丽区把握“互联网+”发展潮流,探索“互联网+城市运行”模式,依托“智慧华明”现有的智慧政务、智慧健康、智慧安全等项目基础,积极拓展适合区域发展的智慧教育、智慧社区、智慧环保、智慧供暖等智能项目,不断提升城市管理服务效能、优化资源配置效率,努力实现城市治理体系和治理能力现代化。

四、主要体会

坚持以人为本,保障群众利益。城镇化必须以人为核心,把群众利益放在第一位。要带着深厚感情为农民办事,农民不同意、不高兴、不满意的事情坚决不做。宅基地换房,前期要落实好群众工作,严格落实农民100%参与讨论、95%支持、5%不反对的硬性指标;中期要高水平规划建设,严格实施三级监管,确保高标准施工,打造放心工程;后期要高效能管理,处处为群众着想,实施物业补贴“三年退坡”政策,为群众生活转变留足过渡时间,把好事办好。

坚持政府主导,深化市场运作。宅基地换房模式下的城镇化建设,政府必须发挥主导作用,特别是在编制规划、制定政策措施、确定标准规范、做好群众工作等方面要把好关,负好责,完全交给市场是行不通的。同时,应当在政府的主导下,充分发挥市场配置资源的作用,在投融资建设、土地出让、后期物业养管队伍选择等方面实施市场化运作,提高资源配置效率。

坚持依法依规,严格执行政策。要把城镇化所有工作置于法律框架之内,做到有法可依,规范运作。宅基地换房是涵盖土地增减挂钩、征收补偿、投资融资等一系列行政法律关系和民事法律关系的综合,是在现有法律框架内,对我国土地流转制度和小城镇建设制度的改革创新,必须在总体制度和实践操作上具备严格合法性。